以法治温暖呵护“最柔软的群体”

用法治的温暖关爱“最柔软的群体”

2022年6月1日，河南省博爱县一所幼儿园的孩子们参加龙舟比赛。新华社

前不久，在2023年上海两会上，上海CPPCC委员、中国福利会托儿所所长方悦特别高兴。

一年前，她和金瑛、方红梅等上海市政协委员联名提交了《关于加快上海市学前教育和托育服务立法的提案》，建议“加强立法调研，明确学前教育和托育服务的法律地位”。该提案被评为当年上海市CPPCC优秀提案。

2022年11月，上海市第十五届人民代表大会常务委员会第四十六次会议通过了《上海市学前教育和托幼服务条例》。今年1月1日起，这部全国首个将学前教育与托幼服务相结合的地方性法规正式实施。

“经历这个过程，我深感鼓舞和自豪！”方巍说。今年上海两会期间，她向大会提交了一份提案，建议加强《条例》的宣传，采取多种措施提升教师素养和家庭育儿能力，促进家庭、学校、社会的协同教育。

中国共产党第二十次全国代表大会报告提出“办好人民满意的教育”和“加强学前教育和特殊教育的包容性发展”。学前教育和保育服务面向的是“最软群体”，关乎千家万户，是民生保障的重要组成部分。《条例》出台的背后是社会各界的推动，与上海近年来不断解决学前教育和托幼服务瓶颈问题密不可分。

地方先行探索能否助力学前教育立法驶入快车道？立法保障学前教育和保育服务，能进一步解决生育能力不足、育儿成本高、从业人员不足的问题？

“普惠”创建的关键词

托幼一体化发展是上海学前教育和托幼服务发展的重要优势和成功经验。上海从1999年开始探索构建0-6岁一体化学前教育管理体制和机制。2018年，上海率先制定出台托幼服务指导意见和行动计划，多渠道扩大托幼服务供给，推进托幼服务体系建设。

方悦长期从事学前教育。她告诉记者，近年来，上海各区都建立了公立早教指导中心，每年为0-3岁儿童及其家长提供10次免费服务和指导。然而，在家庭养育、社会制度安排和3岁以下婴儿的公共或社会服务方面仍存在一些不足。

“此次发布的《条例》着眼于解决发展中的实际问题，为维护学龄前儿童和3岁以下婴幼儿、相关从业人员、幼儿园和托育机构的合法权益，促进学前教育和托育服务健康发展提供了法律保障。”上海市人大常委会法工委主任严锐说，“总体上看，这是一部促进上海学前教育和托育服务发展的地方性法规，回应了人民群众的呼声，具有实践性和特色。”

“普惠”是条例中的关键词。学前教育和保育服务由政府主导，以提供普惠性服务为主体，这一发展原则得到了进一步明确。《条例》进一步落实、落实和细化了各级政府、各部门对学前教育和托育服务的投入保障和监管责任。

《条例》共分十章六十九条，明确以政府举办的公办幼儿园为重点，构建布局合理、公益性强的学前教育公共服务体系，普及学前教育；通过开办幼儿园、举办托育机构、设立社区托育点、提供福利性托育服务等方式，构建普惠性、多元化的公共服务体系，发展托育服务。《条例》要求，幼儿园及其幼儿园的布局应当纳入相应的国家空间规划，新建居住区应当建设幼儿园及其幼儿园设施，并与居住建筑同步规划、设计、建设、验收和交付使用。同时，明确城市政府投资的出资机制和责任主体，完善优惠政策，强调完善综合监管机制，进一步细化监管要求，织密监管体系。

“以人为本，体现建设‘人民城市’的要求，坚持政府主导、社会参与、普惠包容、安全优质、可及的原则，是上海学前教育和托育服务发展的基本原则。”上海市教委副主任杨振锋表示，立法是下一阶段工作的起点。接下来，我们将会同有关部门进一步研究公共服务体系建设和托育机构监管问题，探索解决问题的办法，制定各项配套政策。充分利用联席会议机制，将重点工作纳入各级政府为民办实事项目，将相关设施建设纳入城市更新的重要内容。

避免“小学化”的教育方式。

推动学前教育和保育服务高质量发展的重要基础，在于尊重儿童生命周期发展规律和人民群众的实际需求。

“不同年龄的孩子，在情绪发展和动作发展方面的需求是不一样的。我们要做的就是营造全社会关心学龄前儿童和3岁以下婴幼儿成长的氛围，同时引导社会和家长尊重儿童不同阶段的发展规律。”上海市教委办公室主任孙红表示，《条例》明确提出，幼儿园应当以游戏为基本活动，促进婴幼儿在生活和游戏中健康发展，力戒“小学化”教育方式。

上海市杨浦区湘阴幼儿园园长孙启立注意到一个细节:《条例》明确提出，要保证幼儿在园户外活动的时间、效果和质量。湘阴幼儿园持续开展“2小时户外活动监控”的研究与实践。当教室搬到室外，让孩子们充分接触自然环境时，变化也在一点一点发生。一年来，儿童视力得到明显改善，视力不良率从7.4%下降到6.6%，下降了0.8个百分点。在自然环境中，儿童的活动过程更加开放，活动感受更加多维，活动体验更加丰富。

“在每天两个小时的户外活动中，我们看到了孩子们的无限乐趣和他们的无限可能。他们在户外活动中不断探索发现，提出问题，共同解决问题。”孙玉立说。

孙红介绍，在学前教育方面，上海市教委将继续以提高质量为重点，努力在每家每户的门口建一所幼儿园，落实安全、卫生、膳食营养等要求。，坚持以游戏为基本活动，以幼儿发展优先理念为指导，保障儿童户外活动，规范建设教学资源，建立科学衔接机制，推进家校共育，以数字化转型赋能学前教育高质量发展。在托幼服务方面，继续推进民办实事项目“普惠性托幼点建设”。

在家提供“成长守护”。

据上海市嘉定区教育局副局长赵立銮介绍，该条例通过在资源规划建设、投入机制、人才队伍培养、职业发展渠道等重点领域建立体制机制、落实具体措施，将极大地促进学前教育和托育服务的发展。

赵立銮说，随着嘉定新城建设的大力推进，引进了大量的人口。相应地，学前教育和保育服务需求快速增长，适龄儿童数量不断增加。为此，嘉定区加大人口引进区建设力度，保障学前教育资源供给。以嘉定新城核心区所在的马陆镇为例，两年内新开办了5所幼儿园，改变了周边乡镇需要统筹解决入园矛盾的局面，实现了镇内“孩子自己抱”，家长也可以就近接送孩子。目前，嘉定区共有幼儿园112所，其中公办幼儿园80所。

《条例》还提出，将社区养老服务和家庭科学育儿指导服务纳入“15分钟社区生活圈”、“农村社区生活圈”和社区综合服务体系建设。这一机制将带动街镇成为弥补托幼服务短板的重要力量。

浦东新区教育局幼儿园工作处处长汤涛介绍，浦东鼓励多元主体开办托育机构，推进社区资源托养，引导和支持各类机构提供嵌入式、菜单式、分年龄的普惠性婴幼儿托育服务。通过建立亮证、准入、培训、考核等相关工作机制，推进乡镇“婴儿之家”建设。

在浦东新区曹璐镇的一个“宝宝屋”试点项目中，记者看到，“宝宝屋”的功能被嵌入到社区居委会的文化客厅中。小区里的家长经常可以带宝宝来玩这个游戏，居民邻里之间互相帮助。年轻父母可以暂时把宝宝委托给老师处理自己的工作，或者找一段时间的闲暇时间；爷爷奶奶可以临时请孩子去文化客厅走廊里看病、买菜，或者和朋友聊天、聚会，也可以通过窗户了解孩子在“宝宝屋”里的游戏。居委会充分挖掘和利用社区人力资源，聘请了3名居住在社区的具有护理资质的全职妈妈作为“婴儿之家”的护理员。

普陀区是上海首个以网上实名认证预约社区“宝宝屋”的试点。包括服务资质认定、预约、签到、接收婴幼儿的安全等，所有信息都可以与“一网通办”的大数据对接，管理系统也会对整体数据进行汇总分析，为政府新建托育网点提供数据决策依据。普陀区早教指导中心主任斓曦告诉记者，普陀区制定了社区养老服务实施方案，旨在进一步强化政府职能，完善社区养老公共服务体系。去年11月，普陀区6个街道首批10个“社区婴儿屋”投入运营，与社区综合服务设施原有空间对接，为婴幼儿和家庭提供居家“成长卫士”。

托幼机构的监管一直是社会关注的问题，也是管理中的难点。此次，上海重点通过地方立法完善托育机构设立和监管制度，明确相关法律责任，解决从机构设立到事中事后监管的闭环管理问题。

据了解，2023年，上海将全面建设社区托幼点，开办更多公办幼儿园。到2025年，千人名额不少于4.5个。同时，完善家庭科学育儿指导服务站点布局，加强科学育儿指导资源和指导队伍建设，让每个家庭在迎来新生活的同时，都能享受到公益、便捷、贴心的服务。

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